深圳土地面积不足2000平方公里，根据有关媒体报道，2011年深圳实际管理人口已经达到1500万人，是全国人口密度最大的城市，位居世界第五。除此之外，深圳还是一座展会之城，大型群众性活动频繁。在这个背景下，人口密度大成为城市公共安全客观存在的风险。
　　
　　深圳民乐地铁站在上下班高峰期人流量大，需要时会实行临时客流管理。
　　
　　深圳人口密度全国第一，大型群众性活动频繁超大城市，如何化解风险？
　　
　　深圳土地面积不足2000平方公里，根据有关媒体报道，2011年深圳实际管理人口已经达到1500万人，是全国人口密度最大的城市，位居世界第五。除此之外，深圳还是一座展会之城，大型群众性活动频繁。在这个背景下，人口密度大成为城市公共安全客观存在的风险。2014年上海外滩踩踏事件，为同样作为超大城市的深圳敲响了警钟。日前，多位专家在接受记者采访时均表达同样的观点：城市人口密集，公共安全防范、预警，就需要更加科学、系统和专业。
　　
　　多数深圳人身处人员密集场所
　　
　　春节一过，旅游、运输行业开始“盘点”人数。根据深圳市春运办的数据显示，截至今年2月14日，深圳春运已对外发送旅客933万人次，同比上升1.29%。
　　
　　今年春节假期，深圳世界之窗景区除夕至初六7天共接待中外游客23万多人次，平均每天接待游客3万余人。
　　
　　深圳边检总站1月6日公布：2015年，深圳各口岸出入境旅客人数达到2.39亿人次，比上一年增长400万余人次，增幅1.9%，再创历史新高。
　　
　　深圳会展中心在每年展会期间吸引不少市民前来参观。
　　
　　公交出行数据：2012年10月，深圳公交客运量日均突破千万人次，正式成为全球第11个、国内第4个公交日均客流以千万级计算的城市。2014年公共交通系统共运送乘客37.3亿人次，同比增长5.1%。
　　
　　深圳土地面积不足2000平方公里，人口密度居全国之首；在全市2000多个基础设施薄弱的城中村中，居住人口达到600万。
　　
　　“来了，就是深圳人。”这些数据表明：多数深圳人每天身处各种人员密集场所：拥挤的公交出行、拥挤的景点、拥挤的购物休闲场所……暨南大学公共管理学院副教授、应急管理系主任卢文刚在接受记者采访时表示，随着城市人口越来越多，城市各种公共场所聚集的人群也越来越多，庞大的人群，本身就存在公共安全风险。
　　
　　大型活动频繁蕴藏公共安全风险
　　
　　随着经济社会的高速发展，在这个年轻人居多、充满活力的城市里，每年举行的各种大型活动举不胜举。
　　
　　根据我国《大型群众性活动安全管理条例》（以下简称《管理条例》）第二条规定，大型群众性活动是指法人或者其他组织面向社会公众举办的每场次预计参加人数达到1000人以上的活动，包括音乐会、游园、体育比赛、演唱会、展览、展销、庙会、灯会、花会、焰火晚会以及人才招聘会、现场开奖的彩票销售等活动。
　　
　　仅以大型会展为例，深圳会展活动种类繁多，国际化程度高。依托我国经济过去30多年的高速发展、深圳良好的政策环境以及产业基础，培育出了一批国内一流展会，如茶博会、礼品展、安博会、光博会、钟表展、家具展、珠宝展、服装展等。
　　
　　深圳是一座平均年龄仅35岁的移民城市，年轻人热衷于参与各类活动。仅以2015年马拉松比赛为例，从去年10月底至今年1月1日，深圳共举行四次马拉松（半程马拉松赛），其中参与人数最多的2015国际“深马”多达25000人，大鹏新区的新年马拉松参与人数达到3500人。
　　
　　根据我市交警部门的粗略统计，去年每周都有大型活动需要警方的交通保障。全年大约举行了70场。其中政府组织的大型活动所占比例大约为三分之一，商家举行的大型活动约占三分之二。
　　
　　随着城市人口越来越多，城市各种公共场所聚集的人群规模越来越大，但凡重大节假日，公共场所就人满为患，群体性踩踏事件极易发生。踩踏事件的诱因很多，人群密度大是一个基本原因，如果没有良好的秩序和管理，只要在人群中出现一点骚乱，就可能引发群体性踩踏事件。2014年12月31日，上海外滩发生跨年活动踩踏事件，造成36人死亡，49人受伤。
　　
　　踩踏事件的场面控制难，甚至会呈现多米诺骨牌现象。卢文刚表示，群体性踩踏事件是指在人员密集场所，因现场秩序失去控制发生拥挤、混乱，导致大量人员被挤伤、窒息或踩踏致死的事件或事故。
　　
　　公共安全精细化治理手段薄弱
　　
　　“前车之鉴，后事之师”。在人口密度全国最大的深圳，目前开始完善各类应急预案和演练，提高突发事件应对能力。但是，公共场所应急预案的科学性、系统性和专业性，公共场所人群密集监控工作等急需提高。
　　
　　事实上，在防范公共安全风险方面，深圳是全国的“排头兵”。“我们虽然做了很多工作，但是公共安全治理工作仍然比较薄弱。”暨南大学公共管理学院副教授、应急管理系主任卢文刚说，上海踩踏事件比较集中地暴露出我国北、上、广、深几个超大城市普遍存在的公共安全脆弱性。在对事件进行调查分析后发现，事件比较集中地反映了城市在公共场所突发事件的预防、人流管控、安保举措等方面存在的问题。
　　
　　卢文刚表示，相比发达国家，我国公共安全治理工作起步晚，精细化治理手段还比较薄弱。由于公共安全保障是专业性比较强的工作，传统的治理手段和应对措施的专业化、系统化程度不够，目前各城市缺乏运用大数据等新兴科技手段对公共场所密集人流进行动态监控，以及第一时间进行预警和干预机制。
　　
　　卢文刚说，不同地方公共场所面临的风险既有共性也有差异性，都是非常具体化的，比如，公共场所室内和室外就有不同，要对公共场所人流量、场所面积、疏散通道、预防措施、应急救援处置等多方面进行综合分析。公共安全专业人才匮乏
　　
　　卢文刚表示，近十几年我国公共安全治理有了很大的提高，但是专业化水平仍有待改善。首先，城市的公共安全是需要政府多个部门、多个单位协同配合的，包括公安、城管以及旅游局等在机制上要更好地协调起来。没有很好的协同机制，以及平时多次应急演练，真正遇到突发事件应急预案很难执行到位、落到实处。
　　
　　其次，受到公务员招考体制、编制等因素的影响，如何确保政府能够引进公共安全专业性人才也是急需破解的难题。
　　
　　除了政府以外，公共安全治理还需要商家、民间组织以及公众力量，协同合作。深圳市安防行业协会主席杨金才表示，在公共安全领域，目前并没有充分发挥出社会力量，为安全评估机构提供发挥智囊作用的机会。而在大型活动场所安全方面政府没有向社会开放购买服务。公共安全又是一项专业性极强的工作，政府部门恰恰缺少专业性人才，民间组织中的专家力量刚好可以缓解这一矛盾。“现在大型活动的举行，虽然主办方都会向公安机关提交应急预案，但是一旦发生突发事件，这些预案是不是又真的能够发挥作用呢？”杨金才说，个人呼吁举行公共安全城市大讲堂，动员社会各界的力量，切实地明确公共安全工作究竟谁去做、怎么做、如何把资金用在刀刃上才是应该思考的问题。
　　
　　多管齐下防范风险
　　
　　对策一
　　
　　提升应急预案系统性和专业性
　　
　　一座城市的发展与人离不开，如何应对深圳这座超大城市因人员密集带来的公共安全风险？多位专家给出了建议。
　　
　　暨南大学公共管理学院副教授、应急管理系主任卢文刚表示，未来深圳还要持续推进风险评估工作，加大对各区、各部门系统开展风险隐患排查治理工作的监督，加强风险排查治理体系建设绩效考核工作，构建城市风险排查长效机制。
　　
　　针对大型群众性活动，应该制定切实可行的应急预案。这套应急预案能确保在突发事件发生前的应急准备、做到监测预警工作有章可依，能够在危险因素开始累积时就提高警惕，及时采取相应防御措施；当危险因素累积接近事件爆发临界值时，及时采取有效遏制措施，阻断危险因素，同时也能够保证在踩踏事件发生时有应急处置的基本措施。尽快制定出台大型群众性活动应急预案及其他系统的安全管理实施办法，加强对公共场所群众自发聚集活动的有效管理。另外，填补无组织群众活动管理的空白，是预防和处置踩踏等突发事件的当务之急。
　　
　　对策二
　　
　　风险评估制度化，建立信息共享机制
　　
　　中国安全生产科学研究院周建新博士提出，应该将风险评估制度化，建立风险评估信息共享机制。针对交通枢纽、商业中心和举办大型活动等人员密集场所，要定期进行风险评估，并上报政府主管部门或监管部门，相关部门要进行确认或采取第三方确认的方式，对评估结论的可信性、风险管控措施的可靠性进行再评估，形成制度，长期坚持；而且，风险评估的结果和一些共性的应对措施要在相关职能部门和责任单位之间实现共享。
　　
　　对策三
　　
　　加强部门之间沟通，开展实战演练
　　
　　中国安全生产科学研究院周建新博士指出，应建立以“事件-应对”为中心的应急管理工作思路，做好应急准备。目前，大多数部门和单位应急预案都是基于自身职责编制的，缺乏实操性，相互之间的衔接也较差，一旦发生事故，难以产生满意的应对效果。应急管理应以做好应急准备为主，即以构建的情景事件为引导，梳理情景事件的应对任务，发现和分析现行应急系统中存在的问题，评估现有能力与目标能力存在的差距，通过完善机制、开展实战演练，提升应对能力。
　　
　　同时，加强投入，做好人员密集场所关键部位人流密度监控和联网统计分析预警、广播干预和人员定向疏散措施。针对人员密集场所除了采取相应的硬隔离等措施外，入口、台阶、交叉和转弯等关键地段安装人流密度监控和联网统计分析预警装备，及时掌控人流分布和密度状况，尽早启动应急处置措施。在人员可能聚集停留、对冲的地段，安装视频监控和应急广播设备，及时告知、引导和指挥人流定向疏散和一致行动，避免出现人流紊乱和失控。
　　
　　对策四
　　
　　提升公众自救互救能力
　　
　　易发生踩踏事件的情形包括：当人群较为集中时，前面有人摔倒或只是蹲下来系鞋带，后面人群未留意，没有止步，发生踩踏；人群受到惊吓，产生恐慌，如听到爆炸声、枪声，出现惊慌失措的失控局面，在无组织无目的的逃生中，相互拥挤踩踏；人群情绪因过于激动（兴奋、愤怒等）而出现骚乱，发生踩踏；因好奇心驱使，专门找人多拥挤处去探索究竟，造成不必要的人员集中而踩踏。
　　
　　公众公共场所安全的防范意识也是公共安全治理的重要一环。在上海踩踏事件中，引人注意的一个亮点是现场群众的自救互救意识。提高群众的应急意识，不仅仅是提高群众在突发事件发生之后如何自救互救，同时也要教会群众在没有发生突发事件时判断身边是否可能有风险事件发生，能够进行最好的防范。
　　
　　专家表示，预防踩踏事件基本的方法是提高安全避险意识，避免到人多拥挤的地方。当置身拥挤的人群在听到警告声之后及时反应，不要慌乱但也不能采取不相信的态度，应积极配合现场指挥，避免自己或他人受伤。
　　
　　城市之殇
　　
　　●国内
　　
　　1990年12月31日，原宝安县沙井镇万丰村露天放映场发生拥挤踩踏，死18人。
　　
　　1992年12月31日晚，市民和游客到香港兰桂坊庆祝新年来临，现场聚集2万人，在接近新年倒数时，场面开始失控，造成21人被踩死，63人受伤。
　　
　　2009年12月7日晚，湖南省湘乡市私立学校育才中学发生一起校园踩踏事件，初步统计共造成8名学生遇难，26人受伤。这一惨剧发生在晚上9时许晚自习下课之际，学生们在下楼梯时，一学生跌倒，骤然引发。
　　
　　2014年12月31日23时35分，上海外滩发生跨年夜踩踏事件，造成36人死亡，49人受伤。2015年1月21日，上海市公布踩踏事件调查报告，认定这是一起对群众性活动预防准备不足、现场管理不力、应对处置不当而引发的拥挤踩踏并造成重大伤亡和严重后果的公共安全责任事件。
　　
　　●国外
　　
　　2012年12月31日晚，科特迪瓦经济首都阿比让新年夜的烟花庆祝发生严重踩踏事件，官方公布的数据显示，事件导致26名儿童、28名女子死亡，200余人受伤。
　　
　　2012年12月31日晚，安哥拉首都罗安达一座体育场举行跨年夜活动发生踩踏，包括4名儿童在内的10人丧生、120人受伤。
　　
　　2014年7月29日，在几内亚首都科纳克里附近一处海滩举行的一场音乐会上发生踩踏事件，造成至少34人死亡，数十人受伤。
　　
　　2014年10月3日，印度北部比哈尔邦省会巴特那发生严重踩踏事故，造成32人死亡，多人受伤。
　　
　　他山之石
　　
　　时报广场跨年庆祝活动，何以安全举行超百年？
　　
　　从1904年开始，美国时报广场开始举办“降下水晶球”仪式，成为美国人迎接新年的传统。到目前为止，美国这一跨年活动已走过了100多年历史。2015年新年，时报广场上照常举办新年庆祝活动，超过100万人聚集在此参加该仪式，没有出现任何人员拥挤踩踏现象，活动举办得非常顺利，这与相关部门周到而精细化的应急管理工作和民众的积极配合密不可分。
　　
　　卢文刚、黄小珍、田恬发表的《中美大型群众性活动应急管理比较研究———基于美国时报广场和上海外滩群众性跨年活动的比较》一文，详细介绍了美国应对跨年庆祝活动的经验。
　　
　　1.活动现场警力部署到位
　　
　　美国每年举办这样的活动都会投入数千名警力到现场维持秩序，这些警察主要负责分散人群、应对现场各种可能出现的问题。此外，现场还会部署大量的医疗救护队、消防员、缉毒和反恐警察等，甚至还在活动现场周边部署足够的狙击手，随时应对现场的突发情况，维护现场秩序。
　　
　　2.现场采取人群分散管制
　　
　　在人群大量聚集的情况下，最好的方法就是及时分散人群。美国时报广场2015年跨年庆祝活动现场就采取了人群分散管制方法。具体做法是用金属围栏将活动现场分成几大块区域，每一区域都部署了荷枪实弹的警力进行把守，并由专门的工作人员在闸口进行人员引导，还规定人员一旦进到各大区域内就不能随意出去，活动结束后才会从最外围开始陆续打开散场。当每个区域人数达到控制标准后，后面的人就不能再进到围栏内部，只能在警方允许的范围内远距离观看。
　　
　　3.活动前发布注意事项
　　
　　每年在时报广场举办跨年庆祝活动的前半个月，有关方面就会通过各种渠道，如电视、报纸、网站等向社会公众提前发布时报广场附近的街道和路段实行车辆限行的具体时间、范围，参与活动要注意的具体事项，以及医疗救护人员的具体位置等信息。同时，美国还会对计划参与此次活动的游客告知相关的注意事项，如由于交通管制必须乘坐公交车到达附近区域、不能携带酒精饮品和大型包裹等。
　　
　　4.维护秩序有硬性规定
　　
　　大型群众性活动现场秩序的维护需要相关部门采取硬性规定，若有不遵守者就要对其进行相应的处罚。美国时报广场的跨年活动中，未能及时赶到的群众被要求只能在警方工作人员指定的范围内远距离观看活动表演。美国警察在有风险的情况下会直接拘捕认为可疑、可能造成混乱的人，任何理由只能到法庭上去申诉。